中国农业如何面对入世冲击与挑战？

随着中国正式加入WTO，中国的对外开放进入了加快融入经济全球化的新的历史进程，而推动中国农业参与全球竞争是这一进程的重要标志和必由之路。凡仔细研究世贸规则，特别是关注1999年12月15日签署的《中美农业合作协议》的人都不难发现，中国在入世问题上对农业的承诺，无论从那一角度去衡量和判断，都将对中国的农业、农村、农民带来巨大的冲击和严峻的挑战。面对挑战与冲击，必须采取切实可行的制度安排和政策措施，依据中国的国情，运用WTO规则允许的方式，对中国的农业、农村、农民进行有效的引导和保护，以使中国的农业在经济全球化竞争中不仅不衰落，还要使农民的收入稳步增长，生存质量不断提高。这不仅关系到八九亿农民的生存权和发展权，也关系到中国能否真正实现现代化发展战略目标，是中华民族能否真正自立于世界民族之林的大事。
　　一、正视加入WTO对中国农业的冲击和挑战

1.农产品关税下调，农产品大量进入，将冲击中国粮食安全

根据入世的有关协议，中国农产品进口关税将由22.5％下调为17.5％。又据《中美农业合作协议》规定，到2004年1月前，中国从美国进口的农产品关税由31％下调为14％。其中牛肉、猪肉、禽肉关税由45％、20％、20％调至12％、12％、10％；柑桔、葡萄由40％调为12％和13％；大豆为3％。农产品关税下调，发达国家的农副产品大量销往中国市场。仅2001年中国进口的大豆已达1396万吨，几乎超过了国内大豆的总产量。从2002年起，中国承诺每年进口小麦、玉米、大米分别为874万吨、585万吨、399万吨，总计1831万吨，占2001年粮食总产量45000万吨的4.1％。到2004年中国承诺每年进口小麦、玉米、大米分别为963.6万吨、720万吨、532万吨，总计2215.6万吨，按预计是年中国粮食总产50000万吨计，占4.43％。对此，有人认为农产品进口关税下调和承诺3种粮食进口，对中国粮食市场冲击不大(一般认为，进口粮食总量占该国粮食总产3％—8％，不会影响该国市场)，而承诺进口配额仅是准人量，进不进口、进口多少粮食主动权在进口方。笔者认为，这是一种带有误导性质的简单化看法。首先，根据WTO的相关协议，中国对粮食进口的承诺是有履行义务的，且当年未完成的配额量还要加到下年度执行，绝非仅仅是承诺而可不实施的。其次，3％—8％的粮食安全线是按国际通行统计口径计算的。国外的粮食统计中不含大豆，而中国粮食总产统计中包括大豆产量。这样一算，2002年承诺进口1831万吨谷物加预计进口1400万吨大豆，总计为3231万吨，倘若按2001年粮食总产计，占7.1％。再其次，中国粮食总产中有近70％是农民的口粮，真正在市场流通的商品粮不多。若按此口径计算，中国每年的商品粮在13500万吨至15000万吨之间，进口粮食将占23.9％—21.5％。倘若再把2002年承诺进口的251万吨豆油折成大豆计算到粮食进口总量中去，进口粮食占中国市场的比率还将大幅提高。据海关统计，今年3月份，中国的小麦、玉米、豆油、食糖、花卉等主要农产品的进口都比去年同期增加了1倍左右，食糖更高达5倍多(经济日报，2002.5.14)。如此大量粮食、农产品进口怎能轻言说不冲击中国市场、不影响粮食安全呢?

2.中国农业和农民的生产规模小、劳动生产率低，农产品又失去出口补贴，很难同发达国家竞争

中国农业生产的最突出的特点：一是生产规模小，户均半公顷土地，农民人均2亩多耕地，与美国农民人均几百公顷土地的规模无法相提并论；二是劳动生产率低下，农民户均年创GDP不过几千元，是发达国家农户平均年创GDP的几百分之一；三是我国主要农产品质次价高，短期内很难在国际市场有所作为；四是中国财政对农业生产和农民的补贴极为有限。1996—1998年中国财政为农业支出平均每年1514.2亿元，其中主要用于对农业提供了“一般服务”的补贴，为785.56亿元(95亿美元)，对粮食安全储备补贴383.8亿元(46.4亿美元)，而对农民收入的直接支持、结构调整补贴等，尚未列入财政预算科目。(王晓，2002年中国农机化报)据世贸组织统计，发达国家对农业的补贴符合绿箱政策，美国每年为463亿美元、欧盟为283亿美元、，日本为327亿美元。美国对每一位玉米种植业主的补贴3万美元左右，相当中国东北种玉米农民年收入的100倍。各国普遍对农产品进行补贴，人为地降低了国际农产品的价格，使中国农民特别是粮食种植业者在市场竞争中处于不利地位(潘园文，2002年中国青年报)。承诺取消对农产品出口补贴，使中国大宗农产品出口进一步失去竞争力。在承诺取消对农产品出口补贴之前，出口玉米每吨可获390元的补贴，因此刺激了每年都有较大数量的农产品出口，尤其是东北的玉米。自从取消农产品出口补贴后，一方面东北玉米大量积压，农民增产不增收；另一方面，南方沿海地区大量进口低价的国外玉米。农产品出口补贴的取消将使中国由谷物净出口国变为谷物净进口国，大大削弱中国农产品在国际市场上的竞争力。从上个世纪80年代以后的20多年中，国际农产品价格一直呈下降的趋势，而中国却恰恰相反，除了1984年和1989年主要农产品价格略低于国际市场外，其余年份主要农产品价格均高于国际市场。特别是上个世纪后10年，中国主要农产品价格以年均10％的速度增长。当前，中国生产的小麦、玉米、大豆、大米、植物油、棉花、白粮价格均高于国际市场，在价格竞争中处于劣势。这一点可从2002年初国内外农产品价格比较中得到反映。

表1  2002年1、2月份中国主要农产品价格与国际比较

 国内价格

国际价格(糖为元／吨，其他为元／公斤)

日期品种 2002年1月 2002年2月 2002年1月 2002年2月

小麦 1.17 1.18 1.10(现货)0.89(期货) 1.070.89 

玉米 1.02 1.05 0.792(现货)0.70(期货) 0.6790.667 

籼米粳米 I.70 1.74 1.45 1.45 

大豆 1.91 1.90 1.449(现货)1.332(期货) 1.4061.313

棉花(到厂价) 8.20 8.20 7.96(现货)6.79(期货) 7.666.33

白糖 3022 2959 2657 2417 

大豆油 5.02 5.03 2.86 2.81

菜籽油 5.57 5.56 3.73 3.75 

花生油 6.92 6.84 5，51 5.50

（根据农业部农村经济研究中心资料）

　　中国农产品品质较差，缺乏与国际接轨的检测标准，检测手段也亟待提高。入世后关税壁垒已被冲破，但技术性壁垒则更为森严，使中国农产品无法顺利进入发达国家市场。据天津海关统计，今年1—2月中国农产品出口遭遇很大困难，出口遭退货的同比增加56％。目前中国在农产品技术、生态、环保上的标准或尚未出台，已有的亦低于发达国家的标准。例如中国目前仅对62种农药在产品中的最高残留作了规定，日本则规定了96种、加拿大为87种、美国为115种。日本对大米的检测项目有142个，德国涉及食品安全的法规多达1800多项。许多发达国家对农产品技术和环保指标予以规范化、法律化，且检测手段先进，这方面中国的差距相当大，已成为直接制约农产品进入国际市场的刚性因素之一。
　　3.国外农产品的冲击可能将引发中国部分农民和农场的破产

由于大量质优价廉的国外农产品的进入，不仅将影响中国粮食市场的安全，也将对盛产小麦、大豆、玉米、棉花的中国东北、华北和新疆等地区的农业、农村、农民生产和收入带来巨大的冲击，上述地区的谷类、棉花生产的萎缩，农民和农工收入的减少，将使大量的农民和农场职工失去劳动岗位。据有关专家测算，入世后，我国的谷物将减产7.7％、小麦减产4.7％、大豆减产4.5％、棉花减产3％、油料减产3.6％、糖料减产2.5％；农业种植业方面将减少2086万—2550万个就业岗位。大量失去工作岗位的农民、农场工人将不得不流入城市择业，与城镇国有企业、集体企业职工竞争有限的就业岗位。据国家人事部人才研究所副研究员黄亨煜预测，入世后中国城乡失业人数将达到1.7亿人，约占中国劳动力市场的28％。又据有关资料预测，未来几年中，随着政府机构职能转变和事业单位改革的深化，还将有430万人员被分流；5年内还有2900家大中型国有企业被调整，有近500万职工失去现有工作岗位。在我国城镇尚未建立较为完整的社会保障体系的状况下，大量地分流国有企业职工的作法，尽管有利于结构的调整、有利于经济发展，但负面影响也很大，是造成市场消费长期低迷和社会不稳定的主要因素之一，值得反思。在广大农村几乎没有任何社会保障，每年本已多余上亿劳动力情况下，再增加几千万无业可就的农村劳动力，给城乡社会带来的冲击和潜在影响是不言而喻的，这种状况也绝非是简单实行农业战略性结构调整就能很快扭转的。这是一项经济、社会、政治问题复杂的系统工程，关系改革的成败，也关系国计民生。难怪朱镕基总理近来多次公开强调：最担心的是农业，最忧心的是农民收入增长缓慢问题。

　　二、不可忽视的现实：入世前即已脆弱的中国农业
　　人口快速增长，70％的人口在农村；生态环境日益恶化；耕地递减；农业生产技术、管理体制与经营落后，生产效益低下；水资源短缺；农民的负担沉重、收入增长缓慢、生存质量与大中城市的差距日益扩大；“三农”缺乏政府的有效保护和政策支持，等等，均早已是入世前制约中国农业发展的原因。入世后，上述矛盾和问题倘若不能真正得到关注并加以解决，彼此互为作用和影响，其后果将极为严重。中国农业的脆弱主要表现在5个方面。
　　一是近年来人口年增长1.30％，超过粮食年均增长0.8％的速度。随着人民的生活水平不断提高，到2030年，中国人均消费粮食按350公斤或500公斤计算(发达国家目前人年均650公斤)，全国则需生产5.68亿吨或8亿吨粮食。而按每年粮食增长0.8％的速度，到2030年，我国仅能生产6.15亿吨粮食，距人均年消费500公斤的标准相差近2亿吨。无论从世界粮食供应能力、潜力和中国实际进口能力，即使想靠国际市场来维系中国粮食的全部需求，都是不可能的。中国的粮食安全战略，只能是选择基本自给的思路。这将给中国农业带来巨大压力和挑战。
　　二是耕地持续减少。据有关部门统计：1996年较1986年减少了14.4％的耕地，还将继续减少；我国水土流失面积每年以13％的速度增加；2001年土地沙化的面积已达168.9万平方公里，占国土面积的17.6％；沙尘带的形成已严重威胁城乡人民的生活和生产。我国草原退化也极为严重。如内蒙古草原原有6359万公顷可用草地，但退化面积已达60％，严重制约了畜牧业的发展。
　　三是水资源进一步减少和恶化。1996年，中国灌溉面积比1983年减少8。3％，1999年又比1996年减少6％；北京等多数大中城市地下水位下降；黄河下游断流时间超长；湖泊面积萎缩，这些都严重地制约了农业生产和人民生活，再加上近年来日益加重的水系、水体的污染，使占水资源用量80％的农业深受其害。
　　四是农民收入增长缓慢，制约着中国经济发展的速度和质量。从上个世纪末几年至今，中央年年口头上和文件上都要反复强调和重申加大对农业的支持和重视，但囿于多种主客观的因素，农民的实际收入增长缓慢，不仅大大低于城镇居民收入增长幅度，且收入差距愈呈扩大态势。1997年至2001年全国农民年均收入为1926元、2090元、2162元和2366元，分别比上年增长4.6％、4.3％、3.8％、2.1％和4.20％，比同期城镇居民年收入增长幅度低4-8个百分点。2001年全国农村居民现金平均收入1259.87元，31个省市区中低于此平均数的有11个，占35.5％。且这种收入状况在城乡间、东部与西部间呈扩大的态势。2001年农村居民人均现金收入，上海、北京、浙江为5274元、4060元、3941元，是山西省的1061元的4.9倍、3.8倍、3.7倍，是甘肃757元的6.9倍、5.4倍、5.2倍，是西藏723元的7.3。倍、5.6倍、5.5倍。另外，中国广大农村人口中，能享受医疗、失业、养老保险的人群极为有限。据1998年的全国卫生服务调查数据，87.44％农村居民没有任何社会医疗保障，也就是有7.5亿农民未得到任何社会医疗保障。(周雁翎，2002年《中国改革》)鉴于根本没有享受社会保障，故中国失业率的统计中，从未将4.99亿农村劳动力的就业状况统计在内。
　　五是国家财政对农业取的多、予的少，支持力度不足，不论按“绿箱政策”还是“黄箱政策”都还存在较大的空间。2001年全国税收收入达15500亿元，而国家对农业方面的财政支出仅1500亿左右(全口径，包括农林水)，不足10％；而直接(税收)间接(名目繁多的农村各种费、摊派等)数量巨大，绝非有人讲的每年仅从农业、农民身上收取1200亿元!除此之外，许多本该由政府负担的支出，如九年义务教育，在农村变成农民义务教育。湖北监利县“九五”期间改造修建中小学643所，投资26997万元，其中农民集资6865万元，学校自筹(向学生集资和挤占其他费用)8327万元!总计15192万元，占所需投资的56.72％!农村公共设施的投资主体不是政府而是农民。近年来，各地中小型水利设施、乡村公路、水改工程、通讯和电视差转站建设，都是在“人民工程人民建，建好工程为人民”的口号下，主要靠农民集资完成的；农民还要承担防讯、农村社会保障费用和县乡村巨大的政府及相关机构人员运作的财政支出不足部分的巨额补贴；还要加上城市对农民工的各类歧视性的收费。如深圳市有外来工300万人，仅每人每年收暂住证费360元，1年就高达10.8亿元!有关专家计算，平均每个进城务工的农民工平均需向当地政府交纳各种费用700元左右。以每年有7000万进城农、民工计，仅此一项，农民工就需支出490亿元!我们测算，每年政府通过上述各种直接、间接的方式从农业、农民手中至少取得2500亿元以上，大大超过财政对农业的投入。

　　三、对策与思路的选择
　　在充分认识到中国农业将长期处于弱势，需要得到应有的支持和保护的同时，必须充分运用WTO赋予我们的权利，在WTO允许的框架内，通过制度安排和政策引导，用好、用足“绿箱政策”和“黄箱政策”，提高我国农业生产的国际综合竞争力，持续稳定地实现农民的减负增收，尽快缓减入世对中国农业、农民的冲击和压力。
　　1.农业补贴的制度安排与方式选择 
    保护农业、农民的关键是加快建立国家对农业的支持和保护体系。要充分用好、用足WTO政策，切实加大对农业、农民的投入与补贴。首先要增加国家财政对农业投入和补贴的总量，改进投入和补贴方式。国家财政要直接补贴农产品保护价及相关联的仓储建设、保管费用等，以及国家需要扶持与发展的农业生产经营项目。第二，要加大对农业科技、社会化服务体系的投入和支持，尽快建立健全以财政支持为主、为农民无偿服务的农业服务体系，向农民提供良好的一般性政府服务。主要包括：农产品的研究、开发咨询、推广服务；病虫害控制服务；气象服务；农产品标准制定、检验服务；农产品的营销、促销服务；现代化的农业基础设施服务，包括电力网络、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境有关的基础设施工程。第三，要完善粮食的公共储备和国内粮食援助体系，建立粮食及主要农产品贸易的预警机制。当前，要对农民的粮食储备提供政府财政援助，这样既可以有效提高粮食储备效率、减少浪费，也有利于提高农民参与市场竞争的能力。第四，建立政府资金参与的农民收入保险和收入安全网。在城市已初步建立居民最低生活保障线的基础上，尽快研究与制定政府资金支持的农村居民最低生活保障线。第五，建立健全农业风险补偿机制，加大政府对农业保险的业务补贴，由政府直接开办或委托保险机构开办农业保险业务，其经营亏损由财政直接补贴；通过减税等优惠政策，鼓励地方政府和农民建立互助保险组织。第六，协调农业部与民政部的关系，建立以财政支付为主的农业自然灾害保险与救济体系。第七，尽快建立健全符合WT0规则的农业支持和补贴的法规政策，使国家财政对农业的投入和补贴成为一项长期稳定的政策抉择和制度安排。
　　2.保护农民利益的当务之急是减轻负担  
    鉴于目前国家的财力有限，要像发达国家那样对农民、农产品提供大量的补贴是不现实的，但必须在国家增加对农业的投入和补贴的前提下，千方百计地减轻农民负担。首先可以考虑免征或取消现行的农业“三税”，即农业税、农业特产税和屠宰税(浙江省今年已宣布停止征收农业特产税)。中国已是目前为数不多的仍在向农民收税的国家。据有关专家调查，越是贫困的地区，税赋在农民收入中的比例越大，给农民造成的负担越多。以上“三税”总计为三四百亿，仅占国家每年财政税收的2.5个百分点，免征或取消应是国家财力可以承受的。其次是取消教育费附加和“五统筹”范围的收费。农村九年义务教育费应完全回归国家各级财政负担，以改变目前农村九年义务教育“不义务”反倒主要由农民负担的颠倒状况。再其次是取消村提留，改由中央和地方政府按村庄数量和实际人口核定对村务的固定补贴额，列入各级财政预算。以上几项，只要国家每年多出1元，农民就实实在在地少缴1元，也就相当于农民增收1元。
　　3.精兵减政，建立精干、高效、廉价的县、乡政府办事机构  
    我国政府对入世的承诺之一是，各级政府机构要彻底转换职能，不再直接干预农民的生产经营活动，而是要完善管理社会职能、建立公平竞争机制；为农民提供包括良好的生产、生活环境、可持续发展和社会保障等综合服务。而其中，大力精减县乡的多余机构，分流众多的吃“皇粮”、吃农民的冗员更是当务之急。未来乡村的政务和事务应主要依靠乡村农民自治来解决。要相信农民能够办好自己的事情，这不仅是切实减轻农民负担的需要，也是我国农村民主化进程的必由之路。建国50多年来的历史证明：庞大的机构、众多脱产的吃“皇粮”人员和各级政府的极左政策，并未能把农村的事情办好；我们的许多官员在发展农村经济提高农民收入方面远不如农民高明。应尽快通过立法的形式，本着高效、精干、廉价和农民欢迎的原则，重新构建县、乡两级政府，真正建立农民自选、自治的村办事机构。
　　4.转变思路，降低门槛，加快城市化进程  
    要实现中国农业战略性调整，尽快提高农业在国际市场上的竞争力，必须降低农民进城的门槛，加快中国城市化进程，欢迎农民弃土进城。首先，决策部门在观念上必须有重大改变，要认识到只有加快城市化进程，尽快将上亿剩余农业劳动力从土地上转移出来，中国农业的规模才有可能扩大，农村落后状况才可能改善，农业的生产能力和综合竞争力才有可能提高。大中城市是农民进城的最佳选择；而离土不离乡、农民就近建立和进入小城镇的设想，既不经济也不符合我国人口众多，土地、水资源等极度短缺的实际。这就要求真正破除在户籍、就业、社会保障、教育等方面对农民的政策歧视，打破体制的束缚，尽快制定相关政策，欢迎、鼓励、支持、帮助农民进城择业、安居。同时要切实改变目前大中城市盲目与国际接轨的建设思路，减少大、洋、高的建设标准，减轻城镇生活费用开支，切实降低进城的门槛。目前不少城市居民住房价格十几万到几十万元，一套住房仅物业管理、取暖费每年几千元，加上入托赞助费、择校赞助费、医疗、保险费用自理等等，城镇生活费用节节上升。这样昂贵的城镇生活费用，别说人均年收入才2000多元的农民，就是多数年可支配收入有七八千元的城镇居民也已感到了很大的压力。只有走出一条符合国情的城市化道路，切实提高城市化水平，解决中国的“三农”问题才更加有了希望。
　　5.尽快改革现行体制，实现农业管理一体化
    目前，中央有十几个部委和机构分别制定与农业有关的政策，如对农业生产管理、流通、加工等方面的政策，可谓政出多门，往往造成相互牵制、相互拆台，造成对农业的干预过多，对农业的实际支持过少，且办事程序复杂、成本高、效率较低。现行的农业管理体制已很难适应中国加入WTO后农业发展和参与国际竞争的实际需要，必须加以调整和改革。中国农业管理体制改革的方向和目标应是：破除政出多门、条块分割，实现农业管理一体化。只有农业管理一体化，才能促进农业制度安排、政策调整进程的科学化、民主化，提升决策预期，减少失误，为农业、农民提供良好的服务和公共物品；才能促进农业生产、加工、销售一条龙，降低交易成本，提升农产品的国际综合竞争力；才能促进、支持、鼓励发展多种形式的农民自愿、政府支持、农民受益的合作经济组织，帮助农民团结对外，保护自身利益；才能最终实现财政对农业的支持和保护的制度安排，实现农业可持续发展，实现对农民利益的保护；才能更好地运用WTO的相关规则，在WTO新一轮农业多边贸易谈判中，切实反映中国农业、农村、农民在经济发展中的问题，为中国农业发展和农民的生存争得更加宽松有利的制度安排和游戏规则。

 
农业部中国农垦经济研究与技术开发中心研究员  贾大明

来源：《科技导报》2002年第10期