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加入WTO后我国农业补贴政策研究 本报告分析了加入WTO后的2002年，市场准入承诺对我国农业生产及农民就业和收入的影响，剖析了我国现行农业补贴政策的局限性，对主要WTO成员国有关农业补贴政策进行了比较分析，最后提出了针对性和可操作性较强的一揽子农业补贴政策方案。主要创新之处在于，考虑供求关系及大豆与豆油的进口替代弹性，运用数学模型，较为准确地衡量了市场准入承诺的一系列影响；从一般国内支持政策中分离出现行农业补贴政策，并指出了其存在的问题；对主要WTO成员国农业补贴政策的运用条件及异同点进行了辨析；对流通领域的农业补贴向生产领域转移的具体方式进行了探索等。报告认为，市场准入承诺对农业生产及农民就业和收入的短期冲击尽管显著，但比想象的要小，却不容忽视。为此，需要遴选补贴重点，加大补贴力度；有选择地引入绿箱中的收入补贴政策；将粮棉流通部门的黄箱保护价收购资金，逐步转为直接向低收入农业生产者发放的绿箱收入补贴；加快农业管理体制改革步伐，提高农业补贴运行效率；充分利用微量标准允许的黄箱补贴，重点加大特定产品的补贴力度；试用蓝箱补贴政策等。 加入WTO后我国政府开始履行各项承诺，农产品市场的进一步开放，对关系国计民生的缺乏比较优势的粮、棉、油、糖等大宗敏感性农产品的冲击，从潜在状态将迅速转化为现实的挑战。特别是在目前我国农产品供给充裕的背景下，关税配额内农产品的大量涌入，对稳定农业生产、增加农民收入、扩大农民就业的负面影响较大，由此可能加剧的部分人群的贫穷与失业问题，对农村乃至全国的社会稳定均构成了现实的威胁。因此，不仅要从农业长期发展的角度，更要从维护当前社会与政治稳定的高度，来认识加入WTO对农业、农民及农村社会的短期冲击问题，从而寻求新的解决思路。 一、市场准入承诺对我国农业生产及农民就业和收入的影响 我国政府在加入世贸组织后，实行关税配额管理的农产品与一些单一关税农产品的国内价格基本上都高于国际市场，关税配额内的低关税以及某些单一关税农产品的低税率，都可能引起相应农产品大量涌入国内市场，从而对有关农产品的生产及农民就业和收入产生较大的冲击。 (一)关税配额农产品进口的影响 1.对农业生产的影响 加入WTO后关税配额内进口的农产品，只有在国内相应农产品供求平衡或有余，以及填补国内供求缺口的基础上，才能替代有关农产品，进而抑制农业生产。由于配额内关税很低，故农产品进口量多少主要取决于国内外差价和供求状况等因素。截至2001年底，我国国内粮食供应充足，总量上供需平衡有余。小麦国内市场批发价比国际市场价高出25％左右，配额内税率不超过10％；玉米高出30％左右，配额内税率在 10％以内；大米价格高于国际价格的幅度相对小一些，配额内税率为1％和9％。棉花供求矛盾突出，供大于求约235万吨，而国内棉价高于国际市场棉价20％左右，配额内税率只有1％。如果按照到岸后的完税价格分析，进口小麦、大米和棉花的价格与国内市场批发价较为接近，而玉米的价格仍明显低于国内价格。假定2002年小麦、大米和棉花价格波动不大，国内外差价结构较稳定，那么，它们虽然因品质结构差异和较小的价差会有一定进口，但数量有限。而玉米可能出现南方大量进口，北方积压的局面。植物油目前缺口200多万吨，国内价格高于国际市场价，如豆油价格比国际市场价高出63.5％，而豆油、菜籽油和棕榈油的配额内税率均为9％，比2001年进口关税明显下降，预计进口量可能会增加。由于国内无法生产棕榈油，其配额内进口不存在对相应农产品的替代效应，而且对其他食用油的交叉替代率较低，数据又难以估计，故在此忽略不计。糖的国内市场供求缺口，2002年预计为 96.4万吨，配额内税率为20％，进口可能会增加。因羊毛是副产品，没有成本核算资料，故它们的配额内进口忽略不计。由此可见，配额内粮食和棉花进口会直接替代国内生产，而植物油和糖的进口则要先填补供求缺口后，才能替代国内生产。 2002年是我国加入WTO后对粮、棉、油、糖等农产品进行关税配额管理的第1年，关税配额究竟能完成多少，还是个未知数。据有关资料显示，WTO成员中，除了澳大利亚和瑞士的关税配额完成率达到或超过90％外，欧盟、日本和美国等其他国家或集团均未超过70％，新西兰为 45％，最低的波兰只有35％。因此，参照国际经验，根据可能性大小，按照高、中、低的思路，假设 2002年我国的关税配额以全部、2／3和1／3三种情况完成，观察3种背景下替代国内农产品产量及播种面积的情况，见表1（略）。 表1显示，如果2002年的关税配额按 100％、66.7％和33.3％实现，将分别替代1.80亿亩、1.01亿亩和0.25亿亩播种面积。假定 2002年的播种面积与2000年基本持平，那么，三种情况下被替代的播种面积分别占全国播种面积的7.7％、4.3％和1.1％。可见，配额内农产品进口，尤其是关税配额完全实现的情况下，对有关农产品生产的冲击是比较大的。 2.对农民就业及收入的影响 由于配额内农产品进口替代了国内有关农产品的生产，必然要减少生产这些农产品的农民的就业机会，并抑制他们的收入增长。若按目前每个劳动力承担约7亩播种面积计算，农民的总体收入损失按净产值计算，农业劳动力平均收入损失按2000年从事农林牧渔业的农村劳动力计算，那么，农民被替代的就业机会和减少的收入结果如下：若配额按100％、66.7％和33.3％完成，减少就业机会的农民人数分别为2578万人、1448万人和352万人，分别占全国农业劳动力的7.8％、4.4％和1.1％，相应的总体收入损失分别为397亿元、227亿元和65亿元，平均每个放弃生产的农民收入损失分别为1538元、 1569元和1835元，全国每个农业劳动力平均损失 121元、69元和20元。总之，关税配额完成率越低，农民失业人数越少，收入损失越小。 (二)单一关税农产品进口的影响 我国政府在加入WTO后，大麦、大豆、油菜籽、花生油、葵花油、玉米油和棉籽油实行单一关税。其中，大麦不是主要粮食品种；配额内豆油若大量进口，会对油菜籽和花生油等形成一定的替代；葵花油、玉米油和棉籽油也非主要进口农产品，故这些产品的进口影响不予考虑。而大豆是国内市场的大宗需求产品，进口关税仅为 3％，价格又比国际市场高得多，其进口存在巨大的扩张压力。据农业部中国农业信息网公布， 2001年12月11日全国几家大型粮油批发市场二等大豆批发价平均为2200元／吨，而国际市场大豆平均价格仅为1446.4元／吨，前者比后者高出52.1％，而且进口大豆到岸后的完税价格也明显低于国内市场批发价。另据农业部信息中心提供的数据，2001年进口大豆达到1394万吨，同比增长33.8％。目前，大豆进口量巨大，增长迅猛，已受到有关部门密切关注。 按农业部一份报告的估计，2002年大豆进口会维持在近两年的水平上，取前两年的平均值1217.8万吨为2002年大豆的进口量，那么，扣除500万吨供求缺口后，将有717.8万吨国产大豆被替代，替代面积为5790.73万亩，由此减少827.25万农民的生产就业机会，总体收入损失达111.34亿元。 由于进口大豆除了做成某些豆制品外，主要是榨成豆油。因这种豆油原料价格低，供给增长快，国内豆油价格将下降，从而会抑制一部分豆油的进口。1995年作为转折点，自从1996年我国农产品结束短缺时代后，截止到2001年大豆与豆油的进口替代关系便日益明显。鉴于榨成豆油的进口大豆数量及比例难以获取，只好采用大豆进口量与豆油进口量来近似地模拟二者的替代关系，如式(1)的数学模型(数据来源：(中国农村统计年鉴》，2001年； 《中国对外经济贸易年鉴》，1996—2001年；农业部信息中心)所示。 Y=137.185-0.0993X+μ (1) (15.918)(-8.046) R2=0.928，F=64.744 式中：Y为豆油年进口量(万吨)，X为大豆年进口量(万吨)，μ为菜籽油等的替代因素和其他因素的随机干扰项，括号中的数值为t检验值，R2和F分别为相关系数和F检验统计量。 式(1)的统计检验值表明，数学模型是合格的。它表示每进口1万吨大豆，豆油进口将减少 0.0993万吨。鉴于大豆与豆油进口之间存在一定的替代关系，假定2002年国内豆油市场供求格局没有发生大的变动，大豆进口处在前两年的平均水平上，即1217.8万吨，那么，豆油进口量为16.32万吨，配额完成率为6.5％。 由于该模型是以加入WTO之前的数据模拟而成，加入WTO后的进出口条件将发生某些变化，政府正在推行“大豆振兴计划”；特别是 2002年3月农业部开始实施转基因产品的三项具体管理办法；人口和收入都在增长；豆油的国内外差价比较大，且存在供求缺口、转基因产品管理办法对其控制不明确，进口将回升，因此，预计2002年大豆进口量同上年相比可能会有所下降，但幅度不会太大。主要原因在于“大豆振兴计划”推进的效果存在时滞，转基因产品的进口操作措施，只是加大了大豆等农产品的进口成本，限制了部分转基因产品的进口，延缓了进口进度，但国内供求格局短期内变化不大，因而大豆等转基因产品的进口不会受太大的影响。于是，2002年豆油进口量可能反弹，超过模型估计数16.32万吨，但不足以抵补供求缺口。即使填补了供求缺口，其余额也不大，可忽略不计。 总之，如此高的大豆进口水平，必将明显抑制配额内豆油进口，于是，进口豆油在填充供求缺口后，不大可能影响农业生产及农民的就业和收入。由于大豆与豆油进口之间以及同国内相应产品之间存在一定的替代效应，因此，进口大豆将影响农业生产者；进口豆油既影响农业生产者，又影响榨油业的工人；若采取适当的补贴措施，降低国内大豆的生产、运输和营销成本，增强其国际竞争力，促使国内特别是南方地区榨油企业主要以国内大豆为原料，那么，对我国大豆生产者和榨油业工人均有利。 (三)综合影响分析 市场准入承诺对农业生产及农民就业和收入的影响，分关税配额农产品和单一关税农产品两种情况进行分析。前者是重点，后者又侧重大豆产品进口的影响。虽然忽略了配额内羊毛进口以及大麦、油菜籽和花生油等单一关税农产品进口的影响，考虑到我国蔬菜、水果和畜禽等具有比较优势产品出口将扩大的某种抵冲效应，上述分析结果不会受太大影响。鉴于大豆与豆油存在明显的替代关系，进口豆油在填充供求缺口后，不大可能影响农业生产及农民的就业和收入，故不考虑配额内豆油进口的影响。因此，关税配额农产品和单一关税农产品对农业生产及农民就业和收入的综合影响为：如果配额全部完成，将替代国内播种面积1.50亿亩，占全国播种面积的6.4％；减少2138万农民的就业机会，占全国农村农业劳动力的6.5％；总体收入损失达 336亿元，放弃生产的农业生产者平均每人损失 1572元，全国平均每个农业劳动力损失102元。当完成2／3的关税配额时，将替代国内播种面积1.16亿亩，占全国播种面积的4.9％；减少 1652万农民的就业机会，占全国农村农业劳动力的5.0％；总体收入损失达253亿元，放弃生产的农业生产者平均每人损失1533元，全国农村平均每个农业劳动力损失77元。若配额完成率只有1／3，将替代国内播种面积0.83亿亩，占全国播种面积的3.5％；减少1179万农民的就业机会，占全国农村农业劳动力的3.6％；总体收入损失达176亿元，放弃生产的农业生产者平均每人损失1481元，全国平均每个农业劳动力损失53元。鉴于目前进口小麦、大米和棉花到岸后的完税价格与国内市场批发价较为接近，1／3的配额完成率可能高估；而菜籽油，特别是糖的配额完成率按1／3计算，因存在供求缺口，又可能被低估，双方存在一定的抵冲效应。再虑到转基因产品管理办法的实施，结合国际经验，我国配额完成率控制在1／3左右的可能性较大。因此，市场准入承诺对农业生产及农民就业和收入的影响比预想的要小。而且，被进口农产品替代的土地，农民不一定闲置，要么转产，要么继续生产，只是加大农产品过剩的压力。即使放弃生产的农民，也不一定完全失业，而是转入其他行业，以隐蔽失业的状态存在，从而进一步扩大流动的农民工大军，间接地影响流人城市和地区的社会稳定。 由于我国地区差异大，不同农产品主产区各异，农民收入分化明显，因此，不同地区、不同收入水平的农民受进口农产品冲击的程度也各异。从地区来看，冲击严重的是经济发展比较落后的有关农产品的主产区，其次是经济较发达的农产品主产区。至于非主产区的农民，因有关农产品的商品率较低，产量有限，半自给自足型的农业生产方式具有天然的阻抗力，从而使进口农产品对非主产区农民的收入和就业影响不大。具体来看，小麦受冲击大的地区是河南、河北和山东；玉米为吉林、河南和山东；大米首先是湖南、湖北与四川，其次为广西、黑龙江、江苏和广东；棉花首先是新疆、河南、山东，其次为安徽、河北和江苏；大豆受冲击最猛的是黑龙江和吉林；甘蔗主要是广西、云南和广东的农民受影响；羊毛则主要冲击新疆和内蒙古的牧民；橡胶主要影响海南、广西和广东等省的农户。从收入水平来观察，受影响最严重的主要是主产区中低收入生产粮、棉、大豆、油菜籽和甘蔗的纯农户。确切而言，市场准人承诺下的大量农产品进口，主要影响主产县有关农产品生产的中低收入纯农户和一兼户，他们将是我国农业补贴政策的重点支持对象。 经上述分析可知，在目前农民负担依然沉重，增收困难，剩余劳动力1.52亿人，每年还要新增800多万农村劳动力的背景下，加入WTO后市场准人承诺又引发外国农产品大量涌入国内市场，从而可能冲击农业生产，减少农民就业，进而妨碍农民增收。如果进口农产品的冲击集中到主产县中低收入纯农户和一兼户的农民头上，其人均收入损失可能是全国平均水平的十几倍以上，而他们又普遍缺乏兼业的就业能力，不仅在加入WTO后生活改善无望，甚至生存都受到威胁，很容易演化为社会不稳定的敏感性人群，并且他们又是我国关系国民生的商品粮棉等大宗农产品供给的主要生产者群体。如果措施不当，没有扼阻国外优质廉价农产品的迅猛冲击，不仅会削弱粮、棉、油、糖等大宗农产品长期而稳定的供给能力，而且直接威胁到当前的社会政治稳定。既不利于维护加入WTO伊始我国的国际形象，又会被国内某些反对加入WTO的利益集团所利用，从而干扰加入WTO后我国坚持市场化、国际化、现代化的改革方针。因此，准确判断市场准入承诺对农业生产及农民就业和收入的影响，寻求针对性的有效应急对策，意义深远而重大。 二、我国农业补贴政策的评价 鉴于加入WTO后，市场准人承诺短期内对我国农业生产及农民就业和收入，可能存在明显冲击，为此，需要在WTO规则范围内寻求对农业的补贴。然而，我国现行的农业补贴政策却存在诸多局限性，难以应对加入WTO后的挑战，亟待改进。本研究报告中的“农业补贴”，主要是指农业领域政府对某项经济活动所给予的辅助性资金支持行为，不仅包括国内支持中涉及补贴方面的内容，也包括出口竞争中对农产品的出口补贴。由于我国已承诺加入WTO后不再对农产品出口实行补贴，因此，本文的“农业补贴”着重分析国内支持领域有关补贴方面的内容。在该领域，农业补贴的范畴小于国内支持，它既不包括非资金性的政策支持行为，如农业科研与检验服务，也不包括财政资金在农业领域必须进行的主渠道投入活动，如农业基建投资和农业行政与事业单位包括薪资在内的管理费支出等。 (一)农业补贴政策的基本情况 1.绿箱补贴政策 在我国已实行的6项绿箱政策中，涉及农业补贴的政策主要有20项。一般政府服务主要涉及9项；粮食安全公共储备4项；国内粮食援助1项；自然灾害救济支付3项；环境计划下的支付2项；地区援助计划下的支付1项。另外未实施的6项绿箱政策主要涉及公平性的农业补贴政策，在我国目前的农业政策体系中尚属空白。 因难以获取各项农业补贴政策的具体支出数据，根据绿箱政策的研究结果可知，我国绿箱补贴政策的主要特点为： (1)绿箱补贴水平呈增长趋势，“一般政府服务”中的补贴政策项目的比重最大。1996—1998年，我国绿箱支持水平逐年增长，平均增长率为 37.1％。绿箱补贴水平一般随着绿箱支持的增长而上升，因而也呈增长趋势；“一般政府服务”中的补贴政策项目几乎占了绿箱补贴项目的一半，其比重是最高的。 (2)粮食安全储备补贴较大，补贴政策项目比重较高。1996-1998年，全国粮食储备的财政支出平均为383.8亿元，占绿箱支持的25.3％。其中，大部分为粮食补贴性支出，涉及的补贴项目列于绿箱补贴政策的第二位。 (3)自然灾害救济涉及的补贴项目也较多，但补贴水平有限。从前文可知；自然灾害救济中的补贴项目占绿箱补贴政策的15％，但补贴水平明显偏低。1996-1998年，全国财政用于自然灾害救济支付平均为44.27亿元，占绿箱支持的 2.9％，其中属于补贴性的支付水平就更低。 (4)环境保护、地区扶贫和国内粮食援助的补贴水平及项目比重均比较低。1996—1998年，环境计划下的支付、地区援助计划下的支付和国内粮食援助的平均支持水平为53.4亿元、90.0亿元和18.9亿元，分别占绿箱支持的3.5％、 5.9％和1.2％。其中，各类的补贴项目只有1至 2项，其补贴水平相应较低。 2.黄箱补贴政策 我国的黄箱政策支出，1996-1998年平均每年为290.43亿元。其中的黄箱补贴主要包括两部分：一是价格支持措施，即粮棉保护价收购。但由于1996—1998年实行的粮棉保护价均低于国际参考价，计算出来的小麦、大米和棉花等特定产品支持数均为负数，是一种负保护。只有玉米的保护价高于国际参考价，是正保护，3年平均保护水平为9.35亿元，只相当于玉米产值的0.7％，远没有超过8.5％的微量允许标准水平。二是农业生产资料补贴。主要包括化肥价差补贴、农药价差补贴、农业用电价差补贴、农业用塑料薄膜价差补贴和其他农业生产资料价差补贴。1996-1998年平均补贴281.08亿元。 在黄箱政策中，有一类与限制生产计划相关、不需削减的黄箱政策，即蓝箱政策。但因我国未实行该类政策，故不需考虑蓝箱政策中的补贴措施。 (二)当前农业补贴政策的主要问题 一是补贴重点欠明确，补贴力度不够强。就补贴领域而言，对农产品的补贴主要集中在粮棉产品，虽然已开始有选择地补贴某些优质品种，但还不够普及、稳定；对投入品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面，而且很少分地区和人群；对农业结构调整补贴的力度有限；农业产业化的龙头企业同样面临金融支持乏力的难题，这些均反映出补贴重点不够合理、明确。从补贴力度来看，在一般政府服务中，对农民培训的支出比例很低，仅占一般政府服务的2.1％，其中没有或很少有补贴，导致农民的人力资本匮乏；农业技术推广补贴力度不大，进展迟缓；市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈现短缺态势；检验服务因补贴资金缺额大，比较落后，难以满足加入WTO后农产品进出口及国内生产的需要。在国内粮食援助上，一方面补贴资金欠缺，另一方面粮食库存积压严重。此外，自然灾害救济支付、环境计划下的支付与地区援助计划下的支付等，投入有限，补贴不多，还有发展空间。 二是缺乏增加农民收入的补贴政策。在绿箱政策中，我国缺少6项与收入支持有关的政策，占了绿箱支持的一半，因而增加农民收入的补贴手段比较匮乏。这可能是我国长期处于工业化前期阶段，资金短缺，财力不足的国情所致，也是发展中国家工业化过程中的常见现象。 三是粮棉流通领域补贴资金沉淀过多，保护生产能力和增加农民收入的效果不显著。我国粮棉价格支持政策，通过直接补贴粮棉流通部门来刺激生产，间接增加农民收入。但这种间接保护生产、补贴农民收入的方式，因流通部门环节多、损失大，致使增加农民收入的效率下降。据经合组织测算，发达国家价格补贴政策的效率仅为25％左右，即政府的价格补贴每1元钱，农民只能获得0.25元左右，还会因过剩库存产品增加而加重财政负担。那么，为什么发达国家不心甘情愿地彻底放弃价格支持政策呢?主要原因可能在于该项政策具有刺激生产、维持供给能力、增加收入和保持就业的多重功能。是否采用或以多大力度使用价格支持政策，取决于政府对农产品增产和农民增收两大政策目标的倾向。 四是管理体制运行不畅，补贴效率难以提升。关于农业补贴的政策，主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，因政出多门，协调困难，交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，使得农业补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免，从而降低了农业补贴的效率。另外，因中国农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴政策，其运行成本都比较高昂，也降低了补贴资金的运行效率。 五是微量允许标准内的黄箱支持利用不充分，特定产品支持力度更低。按我国承诺的微量允许标准8.5％计算，以1999年为基期，我国用于黄箱政策特定产品(小麦、玉米、稻谷和棉花)的支持为459亿元，剩余空间还有452亿元；非特定产品补贴约为1793.6亿元，尚有大约 1004.3亿元支持空间。特定产品支持的剩余率为49.6％，而非特定产品支持的剩余率为 35.9％。前者比后者高13.7％，而且粮棉受冲击较大，表明特定产品的支持更为薄弱。 六是蓝箱补贴闲置未用。我国以往因财力有限，微量允许标准尚留有较大的黄箱支持空间，绿箱支持的空间更大，对农业补贴的约束主要来自资金不足，而非WTO规则的限制，故无暇顾及蓝箱补贴政策。但随着目前财力状况的不断改善，农业生产正面临进口产品冲击的背景下，再闲置蓝箱补贴政策，就会自缚手足。
三、主要WTO成员国农业 补贴政策的比较分析在各主要WTO成员国的农业补贴政策中，一部分措施是多个国家共同采取的，而另一些措施则只有某个国家单独采取。原因是不同国家的国情国力、农业生产状况和贸易状况等都有一定差别。因资料所限，各主要成员国采取的绿箱、黄箱和蓝箱政策未对补贴部分明确区分，为此，将它们与出口补贴政策进行综合比较分析。 (一)绿箱政策 无论是发展中国家还是发达国家，一个共同的特点是绿箱政策支持的绝对数额以及在整个农业补贴中的比例都在增加，同时各国对于各种补贴政策的选择既有共性又有差异。比较相近的主要政策包括：一是一般政府服务。欧盟和日本在这方面较为突出，分别采取了组织培训农民、提供咨询服务、加强交通基础设施建设、通讯设施建设以及支持农业技术研究等服务。由于这类服务范围较广，有利于农业基础条件的改善，而且不会产生扭曲，因此各国在财力允许的条件下均采取了一定措施。二是收入保险和收入安全网计划。美国、欧盟、澳大利亚和加拿大都采取了农民收入保险方面的措施。这些国家均属发达国家，财力强，农户数量相对较少，尤其是美澳加三国，这有助于保险措施的实施。三是自然灾害救济支付。多数国家包括发达国家和发展中国家在内都实行了此类措施，如美国、韩国和澳大利亚。说明此项补贴属于较为通用的一类，目的在于弥补受灾农民的损失。各国可根据自己的实际情况量力而行。四是结构调整援助。美国、日本、韩国和澳大利亚都采取了结构调整援助补贴，表明补贴农业生产的结构调整是发达国家与发展中国家面临的共性问题。但进一步分析可以发现，各国采取的具体措施有一定差异。美国实行投资补贴，日本采取大米的转作补贴，韩国仅对本国某些必须控制的生产领域进行补贴，而澳大利亚则对新增或现存贷款利息进行补贴，期限长达3年，以支持家庭农场的发展。 各主要成员国特殊的绿箱政策主要有：一是日本的大米转作补贴。日本大米受到政府补贴，国内价格远高于国际市场，因没有国际竞争力而难以出口，过剩日益严重。因此，日本实行转作补贴，以解决大米生产过剩，其他粮食和经济作物生产又严重不足的矛盾。二是美国的市场丧失补助政策。美国政府为提高农民收入，于1998年导入了市场丧失补助政策。通过该政策美国政府不仅没有减少直接补贴，反而大幅度增加了补贴。美国把市场丧失补助支出划为绿箱政策支持范围，已引起了国际上其他国家的争议。该政策说明美国具有相当的财力对农民实行直接补贴。三是美国的生产灵活性合同补贴。政府通过向农场主提供为期7年的“生产灵活性合同补贴”，即根据基期的播种面积和产量向生产者或土地所有者给予支付，最终在2002年以后实现无补贴。美国的国力强，农户数量少而生产规模大，农产品成本较低，竞争力较强。政府通过与农场主签订合同的方式提供补贴，能够以此来限制补贴的总量，并逐步达到取消补贴的目的。四是欧盟的环保计划。欧盟逐步将单独由财政对农民直接支付转变为欧盟以及成员国、地区、地方财政对环境与乡村发展的共同支付。这样既有助于环境保护，又能减轻欧盟目前严重的财政负担。五是日本对山区、半山区的地区援助计划。由于日本的山区较多，大多数山区的农业比较落后，一些年轻的农民不愿意继续在山区务农，导致日本缺乏土地资源的问题更为突出。另外日本政府财政也有能力支持这项政策。 (二)黄箱政策 一是不论发达国家还是发展中国家均能完成甚至提前完成黄箱支持条款中的削减任务，表明各成员国能遵守WTO农业规则的硬约束；二是除加拿大外很少有超额削减黄箱支持义务的，说明各国都尽量保留和利用黄箱政策；三是各国已把“微量”条款所允许的空间最大限度用足。此外，韩国在充分利用“发展中国家用以鼓励农业和农村发展的措施”这一黄箱例外条款有突出表现。 (三)蓝箱政策 欧盟的蓝箱政策最为突出。原因是欧盟的农业负担重，其AMS远高于美国和其他发达国家；农户比较多，生产规模较小；农产品的成本较高。如果不允许欧盟实行较多的直接补贴，欧盟各国特别是法国、英国等就会受到很大冲击。目前WTO正在对欧盟这种直接支付的合法性进行研究，因此欧盟把对农民的直接补偿性支付形式逐步由生产控制型向服务型转移，将“蓝箱政策”转为“绿箱政策”是未来的必然选择。 (四)出口补贴 在出口补贴方面，欧盟的出口补贴最充足。主要是因其农产品生产过剩，而成本较高，不实行补贴就难以出口。美国则采取有限的出口信贷计划。虽其农产品具有一定国际竞争力，但成本仍高于加拿大、澳大利亚等凯恩斯集团国家，农产品出口始终需要一定的补贴。而凯恩斯集团除了加拿大外，几乎取消了出口补贴。加拿大目前的出口补贴为3.63亿美元，主要原因是它作为发达国家，有经济实力进行出口补贴，以对抗欧盟和美国的出口补贴竞争。而其他凯恩斯集团国家除价格具竞争力外，核心原因是缺乏财力打出口补贴战。
四、我国实行农业补贴的基本思路与对策措施 根据农业补贴政策存在的不足，借鉴国际经验，从加入WTO后的2002年开始，在遵守世贸组织农业规则的前提下，我国农业补贴的基本思路实行“一个中心，两个转移”的方针，即以增强我国农产品的国际竞争力为中心，从补贴农产品流通领域向补贴农业生产领域转移，从保障农业生产型补贴逐步向增加农民收入型补贴转移。在对粮棉等农产品流通领域的补贴资金转移过程中，要保留以往储备费用等合理、必要的流通环节补贴，只将超量资金与部分增量资金转入生产领域，加大农业生产环节的补贴力度。在财力无法与发达国家相抗衡的硬预算约束条件下，集中使用资金，避免撒胡椒面，突出重点产品、地区、人群和企业，降低补贴资金运行中的交易费用，提高补贴效率，进而促进农产品国际竞争力的提升。为缓解我国工业化中期阶段农民增收困难这一主要政策目标的压力，要将短缺时代刺激生产、增加产量的农业补贴政策重心，逐步转到扩大就业、增加收入的方向上来。考虑到财力有限、农民数量庞大的国情现实，不能盲目与发达国家所实行的高成本农民收入补贴政策攀比，只能随着国家经济实力的增强，农民比例的下降，分阶段、分地区和分人群，逐步增大对农民收入的补贴支持强度。通过增加农民收入，引导农民加大人力资本投入，以增强经营能力，提高技术水准，从而间接强化农产品的国际竞争力。 (一)遴选补贴重点，加大补贴力度 在农业补贴中，调整补贴结构与增加补贴数量同等重要。一方面，要根据国内外农产品的竞争态势，努力使补贴结构合理化，突出补贴重点，提高资金补贴效率。一是重点补贴优质化、专用化农产品、绿色产品以及精深加工的农产品生产；二是农业投入品以良种和节水型灌溉中的水电费补贴为主，其中良种补贴又要向大豆、玉米、小麦和棉花倾斜，以降低这些产品的生产成本；三是对受冲击较大的粮棉油糖等敏感性农产品主产县的中低收入纯农户和一兼户进行补贴；四是以贴息贷款和直接补贴农产品基地建设的方式，重点支持农业产业化龙头企业的收购、加工和销售活动。 另一方面，需加大资金投入力度，弥补现行补贴的薄弱环节，增强农业的国际竞争力。 一是资助农村居民教育培训。第一，通过中央财政转移支付和省市级财政补助的方法，解决乡村教师工资问题，减免当地农民子弟的基础教育学杂费支出。第二，直接补贴冲击严重的主产区农民的职业培训费用。对营销技能型的农民经纪人培训、绿色证书培训以及进城后的岗位资格培训，都可凭有效证件和培训资格证书，领取一定金额的学杂费补贴。第三，资助非政府创办的培训机构。在粮棉油等受冲击的主产区，政府可公开招标选择若干家有实力的民营培训机构，根据培训的合格农民数量，给予其培训费用一定比例的补贴。同时，由教育主管部门配套监督处罚措施，对滥竽充数的培训机构严惩不贷。 二是扩大农业技术推广的资金补贴额度。第一，资助民营企业和农民专业大户建新技术推广示范基地；第二，设立新技术、新品种风险基金，对因技术、品种不稳定造成的损失给予补偿。 三是加大农产品检验服务的支持力度。除了少数复杂的质量检验和特殊的疫病防治收取较低的成本费用外，一般农产品的质量检验和畜禽检疫均免费进行，资金缺口通过设立产品检验专项资金来弥补。 四是增设市场营销服务专项资金。一方面集中以往分散在其他项目中的市场营销服务资金；另一方面扩大资金投入，显著提高市场营销服务的效果。第一，主要补贴我国农产品参展或举办国际农产品博览会；农民专业协会、农业网络公司和驻外使领馆的商务性机构等收集、处理国内外农产品供求和价格信息；农产品批发市场和期货市场的投资等。第二，减免农产品广告的税收，统一做当地特色农产品的公共广告等。第三，对涉农的盯企业将电脑网络向农产品主产区延伸的投资与运营活动，进行贴息贷款或直接给予资金补贴。 五是增加国内粮食援助补贴。用过剩的粮食替代部分最低生活保障金的发放，同时增加粮食补贴数量。城镇低收入者凭票到指定网点领取。 六是进一步加大自然灾害救济、环境保护与贫困地区的资金补贴力度。其中，将部分自然灾害救济金转为收入保险基金，在少数自然灾害频发地区，进行收入保险补贴制度试点。 (二)有选择地引入绿箱中的收入补贴政策 一是减免受冲击严重的粮棉油糖等农产品主产区、贫困地区以及受灾地区有关农产品的税收和村提留、乡统筹费。这些地区的地方政府由此发生的财税收入减少额，由中央政府转移支付解决。 二是建立农业保险补贴制度。第一，重点对粮棉油糖等敏感性大宗农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇产品进行保险补贴。第二，成立政策性农业保险机构。有4种方案：(1)全国只成立一家政策性农业保险公司，并在粮食、棉花、大豆和甘蔗等敏感性农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口农产品的主产区域设立一家商务代表处，将政策保险业务委托若干家商业保险公司代理，同时减免这些公司的有关税收，并对发生的风险损失按比例补贴；(2)在市场和生产风险高的棉花、大豆等大宗农产品及主力创汇的畜禽、蔬菜主产区域，试点设立几家政策性农业保险机构；(3)增加农业发展银行的政策性农业保险功能；(4)由政府机构，如民政部门代理政策性农业保险业务。 三是设立结构调整专项补助资金。对受冲击最严重的大豆、玉米、棉花、油料和小麦主产区，进行转作补贴。 (三)将粮棉流通部门的黄箱保护价收购资金，逐步转为直接向低收入农业生产者发放的绿箱收入补贴 在粮棉油等受冲击严重的主产区，对年平均现金收入600元⑦以下的纯农户和一兼户，根据受冲击后产品的积压程度，直接给予不同等级的收入补贴。政府根据当地农户的收入分布状况，分配享受补贴的人员指标。受补贴的农业生产者提出书面申请，连同土地使用权证或土地承包合同，到基层政府的民政部门申报，经选拔公示无异议者，报请县政府批准后，核发收入补贴证明。农民凭此证明和身份证等有效证件，到当地的农村信用社、农业银行储蓄所及延伸到乡下的邮政储蓄网点，领取固定数额的收入补贴。政府将此项财政资金通过农业银行和邮政局储蓄系统，分别下拨到以上网点，并支付适量的财务代理费。 (四)加快农业管理体制改革步伐，提高农业补贴效率 一是围绕农业补贴，成立有关部门的过渡性协调机构；二是在重要农产品主产区，成立区域性的农业行业协会，帮助政府有关部门调查行业损失，摸清农民的收入及受损情况，降低农民收入补贴发放的运行成本。 (五)充分利用微量标准允许的黄箱补贴，重点加大特定产品的补贴力度 一是由多家部门联合成立一个专家组，及时跟踪、计算并由外经贸部世贸组织司或其他有关部门公布权威的综合支持量，以避免数据多头计算影响决策。二是以微量允许标准为限，优先追加特定产品和大豆的补贴资金。既要从进口农产品增加所带来的新增关税中支付，也� |
