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重新认识入世对中国农业的影响

黄季昆

中国科学院农业政策研究中心

研究背景

尽管农业在中国入世的谈判过程中占据着重要的地位，人们在入世对中国农业影响的问题上，认识还很不一致。有些人认为，入世对中国农业的影响相当大（李善同等，1999）；也有人认为，虽然会有一些影响，甚至对某些农产品冲击是巨大的，但就总体而言，人世对中国农业的影响将是温和的我们最近的一些研究结果同后者基本相近（2002a，2002）。我们支持“温和”影响的观点，主要是基于我们对中国过去政策干预过程的认识和对未来改革的理解（2002b），以及我们所测算的政策干预程度与他人有所区别。

入世对中国经济的影响问题是很复杂的，它对国民经济各部门都会产生一定的影响。就是农业部门，问题也是相当复杂的。但我们以为解析WTO对中国农业影响这一复杂问题的关键在于人们对如下两个问题的认识；当前农业政策干预程度和干预农业部门的政策很多，而能够反映这些政策总干预程度的经济指标是农产品价格的名义保护率。对于进口产品而言，就是商品运抵中国港口时的价格与同类商品（同等质量、同一地点、同一时间）国内市场价格之间的差额。对于出日产品而言，就是商品的出口离岸价与同类商品国内市场价格之间的差额。某一商品的价格保护率高低决定其受入世影响的大小。第二，估算出在边界或港口受到的市场“震荡”或国际市场冲击的规模之后，我们还需要弄清价格震荡能在多大程度上在中国经济中波延。如果中国的大部分地区市场不是整合的，地区间的市场是相隔离的，边界或港日受到的市场“震荡”或冲击就不会波及到内陆地区。但市场的隔离也有代价，那些居住在贫困的、与外界隔离地区的人也无法享受伴随价格上涨以及出口机会增加而来的受益。然而，如果沿海地区市场与相距遥远的地区市场连接在一起，经济中的某一部分发生的价格变化就能够很快波及到整个经济，可能对生活在数千公里之外的贫困家庭也产生影响。

概括地说，本文总的研究目标是更好地理解世贸组织如何影响中国的农业。为了达到这一研究目标，我们有如下两个具体任务。第一，估计中国加人世贸组织前夕其主要农产品存在的政策扭曲（干预）程度­­—即农产品价格保护程度，它代表入世对中国农产品市场的影响规模或大小。第二，评估中国市一体化或地区市场整合程度，它代表入世对中的影响如何波及到不同的地区，据此可以使我们更好地了解人世对哪些地区以及农村人日中的哪些群体可能产生影响。

为实现前述设想，本文结构如下。首先，介绍影响当前中国农业激励的主要政策和措施。其次，在扼要介绍我们使用的数据之后，讨论我们计算的中国主要农产品价格的名义保护率。随后分析农产品市场的整合程度以及价格如何从一个地区传递到另一地区。最后讨论我们的研究结果及含义。

2  渐进式开放和依然存在的政策干预

2.1对过去政策改革及其对农业干预结果的理解

缺乏对中国入世可能导致的政策变化，以及没有认识到目前和今后的政策变化实际上仅仅是以往趋势的某种延伸的了解，是人们对入世对中国农业影响认识不一致的一个重要原因（Huang et al，2000；Martin，2002） 。查阅过去的研究成果（如CARD，200l；Tuan and Cheng 1999，以及OECD，200l等等）时，不难发现，在政策干预问题上，分析家们往往将注意力集中在贸易政策的四个方面上：关税、配额与许可证、 国营贸易和传统意义上的非关税壁垒（NTBs）。其中隐含在他们研究中的观点是：世贸组织协议完全是针对这些政策的；入世是对中国贸易保护政策的最初冲击，这是值得商榷的。正如本节我们所要表明的，在过去的半个世纪，以上的贸易政策的确是导致农业高度扭曲的根源，但经过20年的对外开放和对内搞活经济的改革，贸易保护政策带来的一些最严重的扭曲业已逐渐消失。为了明确阐述这一观点，让我们首先简要回顾中国过去20年奉行的政策及其对农业保护的影响。

在中国从社会主义经济向市场经济的改革过程中，价格与市场改革一直是改革中至关重要的组成部分。中国的价格与市场改革采取的是渐进的改革方式，市场自由化从80年代初就开始，首先从蔬菜、水果、水产品、畜产品以及油料和糖料作物等不具有战略性意义的农产品开始。对于关系到国计民生的农产品，如粮食和棉花，市场改革起步则较慢，早期的改革主要是通过提高农产品价格来实现。但是，随着80年代初私人贸易权的扩大，随着政府给予商贩买卖几乎所有种类农产品的剩余部分的权利，国营垄断体制的基础开始受到削弱。

80年代中期以来，尽管农产品市场改革经历了一个改改停停、循序渐进的过程，但包括粮食在内的农产品市场改革都在不断地推进。除粮食和棉花市场在最近一两年才实现实质性的开放外，其他大部分农产品在80年代末就已实现了市场化的目标。市场的资源配置作用逐渐扩大，以市场价格出售的农产品所占比重不断增加。根据Lardy（200l）所做的研究，市场经济在农业中的比重在1978年仅为6%，1985年上升到40%，1999年更高达83%。但值得一提的是，国家在粮食市场上的介入并没有阻碍粮食跨地区的市场流通和贸易。Park等（2002）研究发现，90年代初期，包括大米、小麦、尤其是玉米与大豆在内的主要农产品的自由市场价格在很多时候是同方向变动的，各地区的价格互动似乎让人感到粮食经营者在不受时空限制地利用地区价格差异进行套利活动。同时，伴随着80年代初期以来中国农业总要素生产率的不断提高（Jin等，2002），中国国内农产品的价格尽管有起伏波动，实际价格（扣除物价增长）变动呈现下降的趋势，国内价格逐渐向国际市场价格靠拢（黄季昆等，l999）。

此外，过去的20多年，中国的外汇管理改革在促进国内农业生产及国际贸易总量的增长与贸易结构的调整等方面也发挥了极其重要的作用。外汇系统的改革本身也为降低农产品价格保护程度做出了积极的贡献。在整个社会主义计划经济时期（1950～1978），中国高估了本国货币的币值，挫伤了出口的积极性，实际上将中国隔离在向国际市场出口的机会之外（1995）。但改革开放以后，在1978至1994年间，实际汇率贬值了400%。仅币值变化这一个因索，就大幅度地减少了农产品的价格保护率，使按美元计算的中国国内农产品价格与国际市场价格的差距大大地缩小了。

以上观点也可以从图l得到引证。在20多年的改革过程中，各种粮食价格名义保护率是一路下滑的。自1978年以来，对所有粮食的保护无一例外地都已下降。小麦的保护已经从80年代初的90%以上，下降到90年代末20%左右（黄季昆，2002）。大米、玉米和大豆的价格保护率也有类似的下降趋势。

国际贸易和国内市场政策的变化导致了中国贸易格局的巨大变化。从农产品分种类的贸易趋势可以清楚地看出，出日和进口越来越朝着与中国自身的比较优势相一致的方向发展。具体讲，土地密集型的大宗商品，如粮食、油料和糖料作物的净出日减少了；更高价值的、劳动密集型的产品，如园艺、畜产品和水产品的出口增加了。90年代，粮食出口在全部农产品出口中所占的比重在20%左右，还不到80年代初期的一半。到90年代末，园艺产品、畜产品和水产品的出口占全部农产品出口的比例已达80%左右（黄季昆和陈春来，1999）。

2.2与贸易相关的其它政策

基于前述讨论，有两个事实已经明确。第一，过去20年里，扭曲价格的政策和农产品价格保护程度己经有显著下降。考虑到这一事实，应该认为当前伴随中国入世而进行的政策改革是以往努力的延伸和过去改革的继续。第二，价格保护程度的下降主要是通过以下措施实现的：降低海关实际税率；调整配额发放许可证制度、缩小管制范围；下放部分农产品的贸易权以及收缩非关税壁垒的规模（黄季昆和陈春来，l999）。也许是由于上述原因，关于中国入世的许多研究都将注意力集中在那些使早期进展成为可能的政策上。毫无疑问，在中国关税制度、国营贸易体制和非关税壁垒等方面发生的变化，将在导致或消除农业扭曲题上继续发挥作用，但它们不是中国未来政策调整的唯一内容。其它政策改革所能带来的收益可能与传统贸易改革所能带来的收益同等重要。

举个例子，与过去时期一样，汇率政策可能在今后若干年里继续是贸易政策中的一项重要工具。尽管在80年代和90年代初，实际汇率变化改变了贸易条件，从而鼓励中国出口更多的农产品并削减进日。但到了90年代末，情况就发生了变化。1994年实行单一汇率之后，汇率政策基本上是将本国货币（人民币）同美元挂钩并设定在大约8.3元人民币兑换l美元的汇率水平上。虽然本国货币的名义汇率没有变化，但从贸易加权的实际汇率来看，人民币币值有显著上升。依照实际贸易价格指数的保守估算，中国货币的实际汇率在60年代后期至少上升了20%。从竞争力角度看，这意味着中国农产品以美元计算的价格上升了，同国际市场价格，如进口农产品的价格差距又扩大了一些；同时它也意味着通过汇率政策的调整来提高中国农产品的竞争力，还有一定的空间。当然，汇率调整是一件需非常慎重但又相当重要的政策措施，因为它对所有商品贸易产生影响。尽管如此，我们仍然可以看到，入世以后，中国政府手中依然掌握着一件强有力的政策工具可供使用，至少在短期内会取得如此效果。

中国还通过税收政策来保护自己的农业，尤其是在某些巴经基本放开的领域，比如大豆。90年代初，中国的财政制度做了根本性的变革，使其在很大程度上更加依赖一种增值税制度来获取收入（Ny-berg and Rozelle，1999）。增值税一般都在13%至17%之间（表l）。出于种种政治方面的和税收方面的原因，在征收增值税的初始阶段，农民在市场出售自己的农产品时，免征此税。农产品进入市场后，将征收增值税，它是对购买价和出售价之问的差额或 增值的那部分征税。

虽然大部分进口农产品的增值税也是在13%至17%之间，但它是按整个到岸价格来征收增值税。这种税收制度在过去和现在都有效地保护了中国农民和国内农产品的生产。以大豆为例，从关税上讲，只有3%。同时许多经营者获得了大豆进口权。因此，从理论上讲，税后进口大豆的价格同国际市场大豆价格（大豆抵达中国海关之时）之间，应该只有3%的差距。但是，大豆进入中国时，进口商还必须交纳一项13%的增值税，以履行自己在增值税方面的义务（表l）。相比之下，对国产大豆的平均课税是l%左右（表l）。通过这一手段，中国的大豆生产者得到了额外的12%的价格保护。

表1    2001年几种主蔓进口农产品与国内相同产品的实际增值税比较

a：按国家规定，从农民手中购买，进项税以10%作为抵扣，销项税率为13%，这样所纳税额约占大豆价格的1%。但实际中发现，国有粮食系统按保护价收购时，享受免税；私人粮贩收购时经常不纳税或者仅交纳一笔非常小的固定税，这样计算的结果比l%还要小。

近年来，中国还通过出口补贴来扩大某些农产品的出口。玉米和棉花是得到最多出日补贴的两种农产品。在2001年实地考察过程中，我们发现，玉米出口商，尤其是东北地区的玉米出日商，得到的补贴（来自中央和地方财政）平均为出口价的45%。棉花出口商在出日原棉时也得到高达10%的补贴（主要来自中央财政）。对于肉类产品没有出口补贴，但税收政策仍然对出目有利，例如，畜产品出口可获得5%～13%的出口退税款。

简而言之，我们认为人世给中国农业和农业政策带来的变化同中国过去，20年的农业和农业政策的演变没有本质性的区别，它是过去发展趋势的继续。在充分了解入世对中国农业及与农业相关的政策（如降低农产品关税，取消玉米和棉花的出口补贴等）冲击的同时，也要认识到中国手中还掌握着若干正在使用或将继续使用的工具来保护自己的农业部门，或者说有这样做的潜力。

3  对中国名义保护率的新估计

3.1 过去在政策干预结果的测算方法上存在的缺陷

研究者对农产品的价格名义保护率（国内与国际价格差价的百分比）看法不一致，是导致人们在入世对中国农业影响问题上的认识不一致的另一重要原因，因为农产品的价格保护率是测定政策干预水平、判断农产品受贸易自由化影响程度的一个综合指标，它还是研究者用以预测入世对中国农业影响的各种模型的最重要的政策参数。

过去研究者都试图用单一数字来概括某种农产品的价格名义保护率，但是，实际情况是农产品有多种价格。在一年里的不同时间段，价格是不一样的；在同一时间段，不同地区的价格也是有差别的，既使在同一时间和同一地点，不同质量的农产品的价格也不一样。所以不同的研究得出不同的名义保护率并不意外。例如，Tuan和Chong（l999）估算的结果是农产品有非常高的、变化相当大的名义保护率。根据他们的测算，1997年对小麦、大米和大豆的名义保护率分别是62%、15%和140%。另一方面，Carter和Estrim（2001）研究中发现总体上农产品名义保护率为负。黄季昆（200l）提出的几组估计数字显示出某些农产品受到高度的保护，而另外一些农产品则有负的保护率。

为克服以往在测定农产品价格保护率上存在的问题，为更好理解中国农产品保护程度和帮助我们更准确地评估中国履行世贸组织义务时产生的影响，我们采用了一种更为具体和详细的新的农产品保护率估计方法。

3.2 中国主要农产品名义保护率的测算

为了克服以往对名义保护率进行的研究显露出的不足，我们进行了一系列的采访与调查，其目的就是使我们对价格的判断更加准确，在准确的时间、具体的地点，分析进口产品的到岸价与在同一进口港口附近质量完全相同或相近的国产产品的价格之间的差别。同样，我们还希望确定可供出日的中国农产品，在离开中国港口时的价格与其在国内销售同一 产品（在出口港口的附近市场）时的价格差别。这类  数据是我们分析分品种的农产品价格保护率最重要也是最基本的统计数据。被访问的港口城市有广州、深圳、宁波、上海、连云港、秦皇岛、大连等，同时访问了北京和长春两个非港口城市。在每一个港口城市， 使用了若干抽样方法以选择有代表性的群体，包括国内贸易商、进日商与出口商、批发商、以粮食和油料作物为加工原料的企业、贸易管理人员、代理商，以及与粮棉相关的管理部门。

从我们研究分析的结果可以看出确定一种农产对中国名义保护率的新估计品保护率面临的问题，如确定小麦单一的保护率（表2）。若研究者以来自美国的超级专用小麦和加拿大3号硬粒小麦做为研究对象而忽视在中国市场上占主导地位的中等质量的小麦，他们将得出中国小麦比国际市场价格高20%～50%（表2），进而得出这样的一个误解：一旦中国完全放开市场，小麦价格将急剧下跌，进口量将大幅度上升。根据我们的采访，来自北美的硬粒高白小麦主要用于烘烤高档面包，这种优质小麦在中国的市场最多不过数百万吨，对全局的影响将是微乎其微的。而来自澳大利亚、英国和美国西北部部分地区的中等质量（在中国属优质）的进口小麦，它比同等小麦在中国市场上的价格仅低10%左右（表2），此类小麦的市场大约占中国小麦需求的10%至15%，其用途主要是生产普通档次面包、廉价甜食、工业用料和高质量面条，但是，与特优质面包专用小麦不同的是，这种小麦在中国有较多的生产。实际上，在2001年，国内生产者满足了中国小麦市场对此类小麦的绝大部分的需求。在中国市场上，这种小麦被称作是优质国产小麦，而且国内的优质小麦种植面积正在不断地扩大。更值得注意的是，我们发现在中国市场上占主导地位的中低等质量的小麦，价格的保护率为零（表2），其价格与国际市场上低等小麦（如饲料小麦）价格基本相当，中国的这些小麦在国际市场上还有竞争力 。总之，通过小麦的案例分析，我们可以得出这样的一个概念：一个产品不分质量和品种来谈价格保护率，会产生一系列的误解。

大米的例子也一样（表2）。尽管在过去若干年中，中国在设有安排大规模补贴时隋况下成为大米  净出口国，中国也进口了某些品种的大米。近年来：中国每年从泰国进口大约20～30万吨优质香米，其到岸价（低）和在国内市场出售价格（高）之间的差别是17%。与此相比，中国也开始进人了北亚粳米市场，粳米的价格保护率为负数，这是由于需求方（进口国）的政策制约使中国未能出口足够量的粳米，以实现国内市场与国际市场的价格均衡。同时，中国于2001年还出口数百万吨低档籼米，国内市场上此类大米的价格几乎与国际市场价格持平。

中国在鸡分割肉的国际贸易中，显示了与大米领域相同的行为模式。中国对自己国内的鸡爪市场给予很大价格保护，幅度将近100%。与此同时，国 内市场上鸡腿和鸡胸的价格要比同类商品的世界市场价格低大约l2%～20%。中国猪瘦肉的价格比国际市场价格低的多，而猪分割肉（如猪肚、猪脚）的国际市场价格则比中国国内市场价格低。

对于以上这些在品种和质量上存在较大差异的农产品，用播种面积（或产品）加权，虽可获得一种农产品的综合名义保护率，但意义不大。如小麦和大米的综合保护率分别为12%和负的3%（表2），这指标对于那些只想在农产品总体层面上了解情况的人来说，是有用的，但对于人们想深入了解入世及政策变动对哪些地区、哪些具体的品种和哪些农民群体产生影响，这些综合的保护率数字的用处就大打折扣。但是，对于那些品种间质量差异较小的农产品的来讲，综合的价格保护率有其应用意义，如玉米、大豆、棉花与糖等农产品。

表2  2001年10月中国主要进出口农产品的名义保护率^a.

a： 进口产品保护率＝（国内价格-到岸价格）/到岸价格×100%。出日产品保护率＝（国内价格-离岸价格）/离岸价格×100%。进口产品的国内价格指到岸商品在当地市场拍卖或者入库价格。出口产品的国内价格指出口商在出口港当地的批发销售价格。b：平均名义保护率是根据不同品种的名义保护率与其种植面积（或产量）比例计算而得。

表2的数据表明，中国的小麦、玉米、大豆、棉花、糖料和油料等土地密集型的农产品享受相当高的正保护率；而畜产品、蔬菜和水果等劳动相对密集型的农产品则有负的保护率，它们的价格都比同类农产品的国际市场价格低（表2）。

4  中国农村区域市场整合和价格传递

WTO政策对中国农村经济，持别是农业生产者的影响有多大，这个问题最大的不确定因素在于中国的农业生产者面对的价格比国际市场价格低多少，我们已经在上面讨论了这个问题。剩下要回答的问题是：入世的影响如何传递到不同的地区和不同的农民群体。从入世对农产品的生产影响（见上节）和中国农产品生产布局分析，不难得出如下结论：虽然入世对农业的总体影响并不象许多人想象的那么大，但种植玉米、油料、糖料、小麦、大豆和棉花等农作物较多的地区和农民，入世将给他们带来负面的影响；而果树、蔬菜、水稻和畜牧业及水产业发展较多的地区和农民，入世将给他们带来益处。但以上的结论是基于另一个重要的假设：中国农村区域市场是共同整合的，沿海地区的价格波动（受入世的影响）会传递到全国所有的内陆地区。

考虑到中国国内较高的交易成本，考虑到一些国内的区域市场间有相互分隔的可能，一些人肯定会下这样一个结论：入世对中国农业的影响分布是不均衡的。为什么了解中国市场是否整合很重要?如果市场运行不良，区域市场问相互分隔而且整体互动性很差，那么入世对偏远地区生产者的影响就大打折扣。首先，让我们考察一下墨西哥加入北美自由贸易区后的变化。Taylor（1998）对北美自由贸易区对墨西哥农民的影响做了深入的研究，他的研究结果表明，偏远地区的农民在销售农产品、购买投入品时要承担比边境或沿海地区农民更高的交易成本，因而，北美自由贸易区政策对不同地区农民的影响差异很大。Taylor发现北美自由贸易区对最贫困地区的农民几乎没有影响，这主要是因为较高的交易成本使得他们与外界变化（本国其他地区的市场）相隔绝。在建立北美自由贸易区之前，这些农民主要的经济活动都是在农户内部、或者在同村或者同乡与其他人进行，买卖的价格都是由当地市场决定的，不受港口和其它地区市场的影响。

相对应的，如果全国各地区（包括偏远地区）市场紧密融合在一起，沿海或港日地区的农产品价格急剧下跌后，内地价格也会急剧下跌。由于在偏远地区最贫困的中国农民主要依靠农业为生，很多最贫困的农户生产都相对单一，如果融合良好的市场的确向内地传递价格影响，那么这些最没有应对外界变动能力的农民收入将受到很大影响。

为了评价中国各地区市场整合程度，我们开展了以下工作。首先，我们对用来测定市场整合的数据进行描述；其次，我们分析区域问的价格差异是如何决定的，以便让我们更好了解中国各地区的价格是否整合在一起。如果是这样的话，我们应该可以预测随着市场距主要消费和已、（例如，中国主要的港口城市）的偏离，市场价格会相应下降。我们应该还可以预测随着市场远离公路和铁路线，价格也会下跌。第三，我们将检测市场整合情况，进行直接的测试，了解不同市场的价格如何整合。

数据。我们所分析的数据来自15个省的近50个市场每10天报告一次的不同农产品的价格。价格是当天当地定期集市交易的价格。农业部农村经济研究中心为我们提供了这套独特的很有价值的数据。由于数据的限制，我们仅重点研究了1996～2000年大米、玉米和大豆的价格变动问题。几乎中国每一个省份都生产和消费这三种作物。31个市场有较为完整的大米价格数据，13个市场有较完整的玉米数据，而大豆价格则来自20个市场。由于我们使用有时间跨度的数据，我们需要在真实可比基础上进行价格转换。在这价格转换过程中，我们所用的物价指数是国家统计局发布的每月消费者价格指数。我们还进行了广泛的实地调研工作，2001年几乎访问了中国所有的生产和消费区，以便更好地了解影响大米、玉米和大豆贸易的机制和政策，收集有关交易类型的信息。采访的数据用于把样本限于实际进行大米、玉米和大豆贸易的省份，进行适当的区域结构分解，支持我们对交易成本的估计，帮助理解来自实际经验的统计分析结果。我们了解了每个市场沿着最短的、最通常的运输路线达到主要消费中心（广州、上海、天津和大连）的距离。这个变量称为“离港距离”。我们还了解了每个市场距离国家主干道和最近的铁路系统粮食运输终端的距离。

价格的时空变动行为分析。我们最初对市场运行情况的测定依赖于对玉米、大豆和大米等中国主要商品价格行为的分析。如果中国市场运行良好的话，那么很可能一个地区的价格作用，例如港日地区进口增加（或者沿海市场消费的增加）带来的震动，将影响其它地区的生产者和消费者。如果不同地区价格的形成相互隔离，或区域市场不是整合的，那么即使港口地区的价格波动很大，中国内地各区域可能会免于受到港口价格变化的影响。

对价格和多种影响因素间关系进行的分析结果见表3和表4。从表3的计量分析结果，我们可以得出如下几个结论。保持其它因素不变，当玉米和大豆市场离广州或上海越远，价格就越低，统计检验显著（表3的第一行）。尽管价格变化与离港口距离之间的相关程度每年不同，但是变化幅度不大，距离每增加1000km，价格下降幅度在每公斤0.2～0.4元，或每吨200～400元（表3的第一行）。

表3 利用最小二乘法回归解释中国各地区市场的大豆和玉米价格的变化

1998～1999年（应变量：玉米或者大豆的实际价格（元/kg））