农业结构调整的外部环境问题研究

近年来，为增加农民收入，提高农业整体效益，促进农村经济发展，我国各级政府都积极采取措施，引导农民进行农村经济结构及农业结构的调整工作，不少地区依靠当地的资源、技术、资金、地理位置等优势，闯出了特色农业、优势农业、效益农业及创汇农业、观光农业等不同的发展之路，农业结构调整取得了明显的成效。然而，由于我国农民自身素质、资金、技术、信息等条件的限制，农民在结构调整中经常处于被动地位，诸多的外部条件（包括农业基础设施、农业信息及技术服务系统、社会资金支持系统等）则对农业结构调整起着至关重要的作用。需要说明的是，农业结构调整的外部环境，应包括调整过程中所面对的各种客观条件，本文仅从政府与金融部门对农业的政策倾斜与支持角度展开论述。

一、加大政府对农业的支持与保护力度 

由于农业的弱质性和其在国民经济中的特殊地位，世界发达国家乃至发展中国家普遍对农业实施了支持与保护政策。进入1990年代后，在世界贸易自由化的发展趋势下，发达国家在对农业的保护方式由直接向间接转变的过程中，进一步加大了支持力度。据有关专家分析，美国、加拿大、英国、澳大利亚等农业发达国家中，政府对农业提供的财政支持相当于农业GDP的25％，日本、以色列等国甚至更高（45％―95％），即使在印度这样的发展中国家，国家财政支农支出占农业GDP的比重也达到10％（朱刚、张元红、张军等，2000），巨额的财政投入对各国的农业生产都起到了明显的支持作用，改善了农业基础设施状况，增强了农业抵御自然风险的能力，加速了农业现代化的进程，也大大提高了农业的生产效率及国际竞争能力。我国在工业化前期，为加速工业发展和建设完整的国民经济体系不惜剥夺农民，通过农产品购销政策及工农产品剪刀差牺牲了农业利益。在工业化进入中后期阶段，理论界和实际工作部门加强了对农业保护的研究和具体措施的实施。1980年代至1990年代前期经过几次提高粮食收购价格，调动了农民生产的积极性，加速了我国农产品供需总量平衡，推动了农业发展，我国对农业的负保护状态正在扭转。然而，保护力度远远落后于发达国家及一些发展中国家。随着我国加入世界贸易组织，我国农产品则加入竞争日趋激烈的国际大市场，加大我国农业的保护力度已刻不容缓。 

二、加快我国农村公共财政建设 

（一）运用公共财政基本理论，建立农村公共财政支农框架公共财政是与市场经济相适应的财政体制。公共财政理论认为，在市场经济条件下，市场是配置资源的主体，市场会引导社会资源优化配置，形成市场效率。但市场不是万能的，市场经济必然伴有市场失灵问题，也就是市场无法解决的问题，这些问题只有政府才能解决。因此，政府财政必然是为生产市场无法解决的公共物品提供资金的公共财政。在公共财政模式下，政府财政支持农业的前提依然是：市场机制是促进农业经济发展的根本动力，政府财政对农业经济发展的作用只能是弥补农业领域的市场失效。因此，政府支持农业发展，必须贯彻如下原则：以市场失灵为标准，凡是市场不能解决或解决不好的，政府财政就应介入或干预；凡是市场能够解决的，政府财政就应退出，防止干预过度造成政府职能越位。 

（二）农业生产所要求的许多农业基础设施建设、以及防疫减灾等社会产品具有广泛的外部性，决定了政府对农业的投资是农业发展不可缺少的外部条件依据公共财政的基本理论，社会产品可分为公共物品和私人物品两大类。所谓公共物品，是指“每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少”（萨缪尔森给出的定义）。它与私人物品相对应具有四个特征，即：效用的不可分割性、消费的非排他性、取得方式的非竞争性和提供目的的非盈利性。而私人物品是市场主体为盈利而生产的商品，具有竞争性、盈利性、排他性等特征。农民是农村市场的主体，其生产是以盈利为目标、为社会提供竞争性的农副产品；而与生产相关联的农业基础设施（农村水利、电力、通讯等）、农业科研、农业信息、农村基础教育等产品具有广泛的外部效应，这些产品任何一个农户都不可缺少，但任何一个农户都无能力生产。以农田水利基本建设为例，大江大河的整治和各种灌溉、引水工程等，其特点是牵涉面广、投资量大、建设周期长，投资以后产生的效益不易分割，也同样存在着消费的非排他性、取得方式的非竞争性和提供目的非盈利性，而且投资的成本与项目直接经济效益之间的关系短期之内不十分明显。这是分散农户不愿投资且也是难以解决的公共物品。这一公共物品理应由财政安排支出。长期以来我国存在的一个突出问题就是农民负担过重，农民不仅负担着农业税、“三提五统”、行政摊派等等任务，而且还承担着水利、电力、交通等重要基础设施的大部分建设费用，致使农业基础设施的投资长期不足。正是农业基础设施的不健全，农村电费、运输费、医疗卫生费、教育费等普遍偏高，这就更加加重了农民的负担。因此加大政府对农业基础设施、农业科研、农业信息、农村基础教育等具有广泛的外部经济的产品生产投入，为农业经营者提供良好的外部公共环境，不仅可直接减轻农民的负担，增加农民收入，而且可增强农业发展的后劲，提升农业综合实力。 

（三）调整财政支农范围，实现财政支农方式由直接支持与保护为主向间接支持与保护为主的转变我国传统的财政支农体系，财政直接干预农业经营性、竞争性领域，普遍存在包揽过多的“越位”现象，而在一些市场不能自我调节的失灵领域，诸如农业的基础性、公益性、服务性等范围内，却表现出无能为力的“缺位”弊端，“越位”与“缺位”并存，使得财政在财力十分有限的情况下无法充分发挥对农业和农村经济的推动和促进作用。同时，政府财政对农业的支出多以直接支出为主，如改革后我国多次提高粮食收购价格的价格补贴政策和对出口农产品的出口补贴政策等等，而农业科研及推广、农业信息提供、农民技术培训、农业保险等间接支出则较少。面对国内农产品买方市场的出现和国际市场竞争的加剧，我国政府须积极运用与WTO规则相容的支持空间，即积极利用“黄箱政策”，加大支持力度；充分利用“绿箱政策”，加快传统的支持与保护方式的转变，在提高农产品科技含量、降低生产成本上下工夫，形成以间接支持与保护政策为主、直接支持与保护政策为辅的农业扶持保护政策体系。 

三、建立完善的农村信用体系 

市场经济就是信用经济，健全的信用体系是发达的市场经济体制的基础。经济的有效运行必须要有健全的信用体系来支撑，只有通过严格的信用约束机制，才能有效地配置资源。信用文化本身是一种“非正式制度”，能够大大降低交易费用，提高经济及金融的运行效率；如果信用缺损，市场交易者之间不可能互相信任，要达成交易的成本就会大大增加，直接损害经济运行效率。 

（一）积极开展农户小额信贷，调动信用社支持农业及农村经济发展的积极性长期以来，农村信用合作社对农业的支持力度较小，据国家统计局统计，截至2001年第三季度，农村信用社储蓄资金余额达16542亿元，各项贷款余额12160亿元，其中，农业贷款余额4545亿元，农业贷款占贷款总量比重为37．3％，占存款总量的比重为27．4％。这说明60％以上的储蓄资金转入了非农业状态。究其原因，虽受农业投入产出效益低的影响，但更主要的则是农村信用环境恶劣，信用缺损严重所致。早在1980年代中后期，即农村乡镇企业发展初期，一些地方政府出于政绩的需要，不切实际地兴办了大量的乡镇企业。然而，这些乡镇企业经历了初期的粗放经营之后，大部分难以适应优胜劣汰的市场运行规则而相继倒闭。这些倒闭企业的创业资金基本都是靠当地金融机构支持的，由此而给信用社带来的损失是相当巨大的，一些农民看到乡镇企业倒闭不还贷，也不承担任何法律责任，于是，也相继靠关系从信用社贷款，能否还款从不考虑。这种恶劣的信用环境严重挫伤了信用社给农民贷款的积极性，大量的农村资金流往非农领域成为必然。 

2001年12月份，中国人民银行颁布了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，要求在全国农村实施小额信用贷款。与一般信贷方式相比，小额信贷的特点是：（1）这是一种信用贷款，不需任何担保或抵押；（2）贷款对象是普通农户；（3）信用贷款的额度依农民的信用等级而定，信用等级越高贷款额度越大，信用等级较低又有贷款要求的农户可采用几户联保的方式，以提高偿债能力；（4）农民的信用是建立在信用评估的基础之上；（5）贷款额度较小，在借贷期内可随借随还，周转使用。这种新型的信贷方式，是建立在广大农户的信用基础之上，是一项在核定额度和期限内由农户承担无限还款责任的贷款，也是经过国内外多年试行并取得成功经验的行之有效的信贷方式。尤其是我国政府推出的小额信用贷款所依据的农户信誉，是缘自乡镇政府和村民共建，这是金融信用与社会信用的有效结合，这是一个良好的信用大环境，能够确保信贷资金的安全运营，提高信贷资产质量，因而能够进一步调动信用社支持农业及农村经济发展的积极性。据统计，截止2001年底，全国共有32312家农村信用社开办了小额信贷，占农村信用社总数的91％，累计发放小额贷款454亿元，占农村信用社支农贷款的1／10强（彭俊，2002），在很大程度上缓解了农村资金紧张的矛盾，促进了农业结构调整及农村经济发展。 

（二）加大农业银行与农业发展银行对农业产业化龙头企业的支持力度，带动农业结构调整与优化农业产业化经营，是优化农业和农村经济结构，提高农民收入的有效途径之一。近年来在我国广大农村发展了以专业合作经济组织和公司＋农户等为代表的多种产业化经营方式，通过产业化龙头企业的带动作用，把分散经营的农户组织起来，提高了农民的组织化程度并引导其进行农业结构调整。然而，产业化经营的一个突出特点是资金需求量较大、占用周期较长。如在“公司＋农户”的产业化经营模式中，公司常常要为农户先（免费或交少量押金）提供原料、良种、种禽、种畜等，公司与农户签订产成品回收合同，待产品销售之后再支付农民加工收入。这一过程所需占用的大量资金，单靠龙头企业自身的积累是难以解决的，而农村信用合作社目前是以发放支持农户的小额信用贷款为主要任务，大额贷款受到严格的限制，同时合作社本身的合作性质也决定了他是以服务于合作社社员为目标，以小额信贷投放为主要信贷方式。而中国农业银行和农业发展银行，分别是国家注资的商业银行和政策性银行，资金实力相对雄厚，支持农业产业化龙头企业的发展责无旁贷。其中农业发展银行作为政策性银行应以创造农业产业化经营的基础条件为主要任务，在基础设施建设、中低产田改造、通讯与电网改造等方面下功夫；农业银行作为商业性银行，应以直接为龙头企业贷放资金为己任，在一定意义上说，支持龙头企业就是支持农业，支持农民，支持农业产业化，支持农业结构调整。据统计，到2001年年底，农业银行对农业产业化龙头企业累计贷款200多亿元，其中，仅2001年一年就投放了100亿元的支持产业化重点龙头企业的贷款规模，有利的支持了农业生产结构的调整。 

（三）发挥政府在农村信用体系建设中的主导作用“市场失灵”理论阐述了在市场经济运行中市场失灵的多种表现形式，其中有些需政府直接投资去解决，有些则需制定相应的政策、法规来引导和规范。政府作为经济生活中的权威机构，首要作用就是为市场运行建立规则，以政策引导、法律监督、经济调节等方式对所有参与经济活动的市场主体确定行为规范，实现各主体之间的有序竞争，其中良好的市场环境与制度是实现有序竞争的基本前提。长期以来我国社会信用秩序较差，个人、企业逃、废债行为屡见不鲜，银行与企业为此背上了沉重的负担。造成这种现象，除市场主体信用意识较差、体制转轨时期的不适应等原因以外，一个更重要的原因是政府职能的“缺位”，即政府部门职能的转变滞后于市场经济发展的要求，经济监督不力，法律制度不规范，对失信者缺乏严厉的制裁措施，甚至有法不依等问题没有彻底解决，使一些不法之徒有机可乘，严重影响了社会秩序。因此现阶段必须注重发挥政府在信用建设中的主导作用。一是加强信用宣传，使每一个借款人都认识到，讲信用就是树品牌，就是创造财富。二是发挥行政引导作用，积极开展金融安全区的建设和信用乡（镇）建设，推动农村小额信贷的发展。三是制定政策措施，确保农业资金的合理运行。如近两年中央银行连续给信用社增加460亿的再贷款规模促其支持农业结构的调整，并规定信用社资金严禁流往股市。四是加强立法工作，给失信者以严厉的制裁。 

转载：金光农业网